КОММЕНТАРИЙ к проекту Федерального закона «О регулировании выбросов и поглощений парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

На сайте Правительства РФ выложен для обсуждения новый вариант законопроекта о регулировании выбросов парниковых газов. На мой взгляд, он выгодно отличается от предыдущего варианта, в нем учтены некоторые важные замечания, ранее высказанные экспертами. В частности, источник выбросов парниковых газов – это теперь не только объект, но и процесс. Предусматривается использование средств, полученных в виде сбора за выбросы, на цели финансирования мероприятий по сокращению выбросов. Про специальные требования к руководителям и специалистам предприятий, деятельность которых связана с выбросами парниковых газов, ничего больше не говорится. Все это, безусловно, положительные сдвиги, которые не могут не радовать. Но общая концепция регулирования выбросов осталась прежней. И к ней есть вопросы.

Главный вопрос – зачем? Целью закона названо «создание условий для сокращения выбросов парниковых газов с учетом необходимости обеспечения экономического развития Российской Федерации на устойчивой основе и в соответствии с международными обязательствами» (курсив мой – МЮ). Что означает «экономическое развитие на устойчивой основе», можно только догадываться. В законодательстве такого понятия нет. Надо полагать, это не то же самое, что устойчивое развитие, упоминаемое в документах ООН о целях устойчивого развития, под которыми Россия вместе со всем остальным миром подписалась в 2015 г. В противном случае было бы логично именно этот термин использовать и на эти цели ссылаться. А раз этого нет, значит, необходимость обеспечения экономического развития на устойчивой основе упомянута здесь не как основание для регулирования выбросов парниковых газов путем создания условий для их сокращения в соответствии с целью №13, а как ограничитель и сдерживающий фактор для разработки и реализации соответствующей государственной политики и мер.

Это отголосок старой, традиционной парадигмы, в рамках которой экология противостоит экономике и воспринимается как отвлечение средств и вычет из темпов роста экономики. С такими представлениями конкурентоспособную экономику, отвечающую требованиям и вызовам XXI века, не построить. Сегодня надо говорить о новом типе экономического развития – об экономическом развитии с низким уровнем выбросов парниковых газов, о декарбонизации российской экономики и повышении ее конкурентоспособности в условиях глобального перехода к модели климатически устойчивого низкоуглеродного развития в соответствии с целями и задачами Парижского соглашения. К сожалению, ничего этого в законопроекте нет. О смягчении климатических изменений, декарбонизации экономики и низкоуглеродном развитии в документе не сказано ни слова. И это печально. Потому что регулирование без внятной цели может легко превратиться в самоцель, в регулирование ради регулирования. Со всеми сопутствующими и вытекающими, включая низкую эффективность и высокую коррупционность.

С международными обязательствами России тоже не все легко и просто. Если исходить из сделанного Россией в 2015 г. заявления о приемлемых целях по сокращению выбросов парниковых газов на период до 2030 г. до уровня 70-75% от выбросов 1990 г. при условии максимально возможного учета поглощающей способности лесов (курсив мой – МЮ), то получается, что специально сокращать выбросы в период до 2030 г. вообще не надо, поскольку их достигнутый текущий уровень с учетом нетто-поглощений в процессе земле- и землепользования составляет 51,6% от выбросов 1990 г. Т.е. в соответствии с нашими 2 международными обязательствами мы можем себе позволить в ближайшие 15 лет еще и увеличить выбросы парниковых газов на 35-45% относительно нынешнего уровня. Что, очевидно, ставит под сомнение необходимость регулирования выбросов, по крайней мере, в этот период, и целесообразность принятия специального закона об их регулировании. Вот если бы в законопроекте были прописаны не абстрактные международные обязательства, а конечные цели Парижского соглашения, предусматривающие перевод экономики на низкоуглеродный путь развития и достижение во второй половине XXI века баланса между выбросами и поглощением парниковых газов (т.е. сокращение нетто-выбросов парниковых газов до нуля), тогда другое дело.

Второй вопрос – как? Следует различать ограничения на выбросы (или обязательные требования по сокращению выбросов) и добровольное сокращение выбросов путем реализации проектов, в том числе с возможностью продать достигнутые сокращения на рынке. Обязательные требования могут быть реализованы через выдачу предприятиямэмитентам разрешений на выбросы и взимания в той или иной форме платы за выбросы. При этом разрешения на выбросы сами могут быть предметом купли-продажи, т.е. могут (теоретически) передаваться от этого эмитента другому, поскольку для климата не имеет значения, кто и где выбросил парниковые газы в атмосферу, а кто и где выбросы сократил. Важен совокупный объем выбросов. Соответственно, свободная передача разрешений на выбросы между эмитентами никак на климате не сказывается.

Чтобы соответствовать установленным требованиям о сокращении выбросов, эмитенты должны будут либо сокращать выбросы у себя, либо покупать свободные разрешения на рынке у других эмитентов, перевыполнивших установленные для них требования, либо сокращать выбросы в нерегулируемом секторе. Для третьего случая как раз и нужен механизм углеродных проектов. По сути, это инструмент вовлечения в деятельность по сокращению выбросов тех предприятий, на которые обязательные требования по сокращению выбросов и соответствующие разрешения на выбросы не распространяется. Зато они могут заявить углеродный проект (один или сразу несколько) и затем продать достигнутые сокращения выбросов тем предприятиям, которые имеют обязательства по сокращению выбросов. При этом регулируемые предприятия должны иметь возможность засчитывать приобретенные сокращения выбросов в счет выполнения установленных требований. Так это работает во всем мире. И никак иначе это работать не может. А в предложенном законопроекте все перепутано. Что не может не вызывать озабоченность.

Наконец, третий важный вопрос – что регулировать? Законопроект предусматривает выдачу регулируемым организациям разрешений на прямые выбросы парниковых газов. Т.е. регулировать предлагается прямые выбросы, которые образуются непосредственно на промплощадке эмитента. Для начала это, наверное, неплохо. Но недостаточно. Основные выбросы парниковых газов, связанные, например, с такой продукцией, как автомобили, самолеты и вертолеты, образуются не в процессе производства, а в процессе эксплуатации. Можно, конечно, включить углеродный налог в цену топлива и взимать его с потребителей. Но это не будет стимулировать производителей переходить на выпуск низкоуглеродной техники. Решение проблемы состоит в том, чтобы устанавливать таким производителям не только ограничения на прямые выбросы, но и на косвенные выбросы, образующиеся у потребителей. Объектом регулирования в этом случае является не процесс производства, а сама продукция, которая должна соответствовать специальным углеродным требованиям. В ЕС и США данный механизм регулирования выбросов применяют к новым автомобилям, которые автопроизводители выпускают на рынок. А в 2017 г. Международная организация гражданской авиации (ICAO) ввела углеродные стандарты и углеродную сертификацию для воздушных судов, используемых для выполнения международных перелетов. Аналогичные 3 стандарты для морских судов намерена вести Международная морская организация (IMO). К сожалению, в предложенном законопроекте о регулировании выбросов парниковых газов в РФ этот аспект упущен начисто. И напрасно. Надо идти вровень с мировыми трендами и брать на вооружение лучшую мировую практику.

Помимо указанных содержательных замечаний, есть нарекания к юридической технике, в частности, к терминологии. Например, единица сокращения выбросов парниковых газов определена в рассматриваемом законопроекте как единица измерения, применяемая для расчета сокращения выбросов парниковых газов, равная 1 тонне СО2-эквивалента. То же и с единицей поглощения парниковых газов. На самом деле, речь в обоих случаях идет не о единицах измерения (выбросы, сокращения выбросов и поглощения измеряются в тоннах СО2-эквивалента), а об особой углеродной единице (типа сертификата), подтверждающей сокращение выбросов (поглощение) парниковых газов в количестве 1 тонны СО2-экв. в результате реализации углеродного проекта. С углеродными единицами (сертификатами) можно совершать сделки (напр., купли-продажи) и другие юридические действия (напр., погашение), а с единицами измерения это будет сделать затруднительно.

На это бы еще полбеды. Настоящая засада ждет с разрешениями на выбросы парниковых газов. В законопроекте разрешение на прямые выбросы парниковых газов определено как документ, определяющий максимальную массу выбросов парниковых газов в пересчете на углекислый газ (СО2-эквивалент), допустимую для конкретного источника выбросов парниковых газов на определенный период времени (курсив мой - МЮ). Т.е. разрешение на выбросы предлагается жестко привязать к источнику выбросов и к периоду времени. Это сразу исключает (делает невозможным) передачу разрешений от одного эмитенту другому и возможность накапливать разрешения (переносить неиспользованные (сэкономленные) разрешения на последующие периоды). Более того, у эмитента-получателя разрешения нет даже возможности в порядке внутреннего маневра использовать разрешение, выданное на один источник, для покрытия выбросов от другого, что ни в какие ворота не лезет.

Такое впечатление, что определение скопировали из природоохранного законодательства и сделали по аналогии с выбросами в атмосферу загрязняющих веществ, хотя парниковые газы не имеют к ним отношения. Для загрязняющих веществ в общем случае важно (имеет значение), из какого источника они летят, для парниковых газов это безразлично. Для них важен только общий бюджет, причем не на год или на два, а до конца столетия. Поэтому все эти строгости с привязкой разрешений на выбросы парниковых газов к источникам и к периоду совершенно излишни. Проще надо. Гибче.

Ну, и, наконец, сами парниковые газы опять определены как газообразные составляющие атмосферного воздуха природного и антропогенного происхождения, которые поглощают и переизлучают инфракрасное излучение. Хотя точнее было бы определить их просто как газообразные вещества, обладающие прозрачностью в видимой части спектра и высокой поглотительной способностью в дальнем инфракрасном диапазоне, которые, находясь в атмосфере Земли, поглощают и переизлучают обратно инфракрасное излучение, идущее от поверхности Земли при ее нагревании. Это, конечно, мелочь. Но определенная научная строгость в определении базовых понятий никогда не бывает лишней.

О лексике и терминологии законопроекта можно еще много критического сказать, но, для общего впечатления довольно и этого.

12 апреля 2019 г.
М.А.Юлкин