Суды об объеме и массе ТКО

Комментирует Светлана Дубинчина, советник Юридической фирмы LECAP.

Одним из выделяющихся событий 2018 года стало вмешательство третьей власти (судебной) в определение правил установления тарифов операторов в сфере обращения с отходами.
Среди вопросов, оказавшихся в центе рассмотрения судами, был вопрос о практике применения положений пункта 18 Основ ценообразования, которые определяют, что тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы ТКО. Расчетный объем и (или) масса ТКО определяются в соответствии с Методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе ТКО за последний отчетный год и данных о динамике образования ТКО за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов – исходя из данных территориальной схемы, или при ее отсутствии – исходя из нормативов накопления ТКО.

Обратим особое внимание на то, что согласно подпункту а) пункта 58 Основ ценообразования, отклонение фактического объема (массы) принятых ТКО от объема (массы), учтенного при установлении тарифов, является одним из оснований корректировки тарифов по результатам истекшего года в соответствии с формулой корректировки НВВ, установленной в Методических указаниях.
Таким образом, расчетный объем становится значимым показателем в обеспечении получения дохода любого оператора, осуществляющего регулируемые виды деятельности в отрасли по обращению с ТКО.

Проблемы практики выявили три прикладных аспекта:

(1) закрытость данных о фактическом объеме ТКО за последний отчетный год и данных о динамике образования ТКО за последние 3 года,

(2) ошибки в содержании территориальных схем по обращению с отходами,

(3) необходимость утверждения единого тарифа регионального оператора в условиях, когда часть территориальной схемы признана недействительной.
Данные проблемы носят прикладной правоприменительный характер и уже повлияли, и повлияют также в перспективе на размер тарифа регионального оператора.

Содержащиеся в территориальной схеме данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта РФ с разбивкой по видам и классам опасности отходов необходимо критично оценивать с учетом того, что во многих регионах территориальные схемы были утверждены до утверждения нормативов накопления, в связи с чем их положения могут не компилироваться с Правилами определения нормативов накопления ТКО (утверждены постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 269) и принятыми во исполнение данного постановления приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. № 1638/16 Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с ТКО.

Обратим внимание на три ключевых судебных кейса, касающихся данного вопроса.

КЕЙС 1: Объем и (или) масса ТКО в территориальной схеме должны быть определены исходя из нормативов накопления ТКО. Расчетный метод для определения количества ТКО в территориальной схеме не предусмотрен законодательством.

Определение Верховного Суда РФ от 13 сентября 2017 г. № 7-АПГ17-7. В данном деле рассматривался вопрос о признании недействующей территориальной схемы обращения с ТКО Ивановской области на период 2016 – 2031 гг. в связи с тем, что раздел схемы не соответствовал требованиям законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления; в схему включены неправильные сведения о количестве образованных и размещенных ТКО, что затрагивает права неопределенного круга лиц на получение услуги по обращению с ТКО по экономически обоснованной цене.

Территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя в том числе данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта РФ с разбивкой по видам и классам опасности отходов. Из содержания территориальной схемы следовало, что ввиду отсутствия точных данных о количестве ТКО, образующихся в жилом секторе Ивановской области, Департаментом произведен расчет по формуле, которая определяет количество отходов IV и V классов опасности (тонн в год), как произведение количества жителей (чел.) и нормы накопления отходов (тонн/чел. в год). Источниками сведений о количестве ТКО, образующихся в нежилом фонде Ивановской области, послужили данные, полученные в результате анкетирования муниципальных образований Ивановской области, а также данные статистической отчетности.

Суд апелляционной инстанции указал, что приведенный в схеме расчет количества ТКО является необоснованным и непроверяемым и нарушает права и законные интересы потребителей.

Согласно статье 24.10 Закона об отходах производства и потребления в случаях, определенных Правительством РФ, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта РФ).

Отсутствие на момент утверждения территориальной схемы Методических указаний не свидетельствует о правильности расчета Департаментом количества ТКО, поскольку в расчете использованы произвольные величины. Кроме того, расчетный метод для определения количества ТКО в территориальной схеме не предусмотрен законодательством.

В отсутствие утвержденных нормативов приведенное в схеме понятие «нормативы накопления твердых коммунальных отходов» использовано в целях определения ориентировочного количества ТКО, образующихся в жилом фонде, и условного выделения доли этих отходов из общего количества; данные сведения приведены в схеме как ориентировочные, каких-либо правовых последствий использование данных нормативов не имеет.

Оспариваемая территориальная схема утверждена на долгосрочный период 2016 - 2031 гг. Действующее законодательство в области обращения с отходами допускает возможность изменения территориальной схемы, но в настоящее время количество ТКО, определенное в схеме, не пересчитано, следовательно, может повлиять на ценообразование в рассматриваемой сфере регулирования и повлечь нарушение прав и законных интересов участников регулируемых правоотношений.

Территориальная схема была признана недействительной с даты принятия судебного решения.

КЕЙС 2: Признание территориальной схемы недействительной в части, не является стоп-фактором для определения расчетного объема ТКО при определении тарифов.

Указанная в Кейсе 1 тема получила свое развитие в другом деле (см. Апелляционное определение Верховного суда РФ от 21 ноября 2018 г. № 7-АПГ18-8), когда рассматривался вопрос о порядке определения расчетного объема ТКО при определении тарифа регионального оператора в Ивановской области.

Региональный оператор обратился в Ивановский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 1, 2, 3 Постановления № 177-к/4, ссылаясь на их несоответствие положениям Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее также – Закон № 89-ФЗ), постановления Правительства РФ от 30 мая 2016 г. № 484 «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами», Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с ТКО, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. № 1638/16 (далее также – Методические указания).

Верховный суд РФ в своем Апелляционном определении от 21 ноября 2018 года по данному делу обратил особое внимание на порядок применения пункта 18 Основ ценообразования в связке с положениями пунктов 85, 86 и 95 Методических указаний.

В частности, суд указал:
«Пунктом 18 Основ ценообразования предусмотрено, что расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов – исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов и заключенных регулируемой организацией договоров на оказание услуг. Аналогичное положение закреплено в пункте 14 Методических рекомендаций.

Расчет единого тарифа регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляется по формулам, приведенным в пункте 85 Методических рекомендаций, учитывающим в своем составе в том числе показатели объема (массы) отходов, сбор и транспортирование которых будет осуществлять региональный оператор (QPO (WPO), и объема (массы) отходов, направляемой (планируемой к направлению) региональным оператором на объект оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (QOj (WOj).

Пунктом 95 Методических указаний предусмотрено, что на второй и последующие годы действия соглашения об организации деятельности по обращению с отходами при расчете единого тарифа регионального оператора по обращению с отходами величины QOj (WOj) и QPO (WPO) определяются в соответствии с пунктом 86, согласно которому орган регулирования тарифов учитывает количество отходов QOj (WOj) и QPO (WPO), определяемые на уровне соответствующих фактических объемов и масс за последний отчетный год с учетом динамики изменения количества отходов за последние три года, при условии, что направления транспортирования отходов соответствуют территориальной схеме и не содержат изменений за последние три года. Значения этих параметров подлежат корректировке в случае, если территориальная схема предусматривает изменения баланса образования и обращения с твердыми коммунальными отходами в зоне деятельности регионального оператора, либо такие изменения предусмотрены соглашением об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Проанализировав указанные нормы в их взаимной связи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что объем (масса) ТКО для расчета единого тарифа регионального оператора по обращению с отходами подлежит определению в следующем порядке:
– на основании данных о фактической массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов;
– в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы;
– при отсутствии территориальной схемы - исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов и заключенных регулируемой организацией договоров на оказание услуг.
Поскольку территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Ивановской области на период 2016 - 2031 гг. была утверждена в 2016 г., статус регионального оператора был присвоен Обществу в 2017 г. и, соответственно, сведения о динамике образования в Ивановской области ТКО за последние 3 года отсутствовали, а сама Территориальная схема решением Ивановского областного суда от 19 апреля 2017 г. с учетом его изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 сентября 2017 г. была признана не действующей в части раздела 3 «Количество образующихся отходов», в рассматриваемом случае Департаменту следовало при расчете тарифов учитывать количество отходов QOj(WOj) и QPO (WPO), исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов и заключенных ООО «Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами» договоров на оказание услуг».

КЕЙС 3: При определении расчетного объема ТКО для целей установления тарифа необходимо учитывать наличие у такого оператора реальной возможности по обработке и захоронению соответствующего объема (технико-экономические параметры эксплуатируемого им объекта по обращению с ТКО)

Третьим, обращающим на себя внимание судебным решением, необходимо назвать Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 7 июня 2018 г. N 18-АПГ18-18.
В данном деле при установлении тарифов были использованы данные территориальной схемы, имеющие расхождения с фактическим объемом ТКО, который может быть обработан с использованием конкретного объекта и технико-экономических параметров эксплуатируемого объекта. По мнению истца, расчетный объем ТКО необоснованно определен не на основании данных о фактическом объеме ТКО за последний отчетный год и данных о динамике образования ТКО за последние 3 года, а исходя из данных территориальной схемы обращения с отходами.

Согласно пункту 18 Основ ценообразования расчетный объем и (или) масса ТКО определяются в соответствии с Методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе ТКО за последний отчетный год и данных о динамике образования ТКО за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов – исходя из данных территориальной схемы или при ее отсутствии – исходя из нормативов накопления ТКО. Аналогичные положения предусмотрены пунктами 7, 14 Методических указаний.

Установленный в производственной программе в области обработки ТКО показатель производственной деятельности – 240 231 тонна соответствует сумме расчетных объемов ТКО для г. Геленджика и г. Новороссийска согласно разделу 6 «Целевые показатели по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов» территориальной схемы.
В то же время, как следует из территориальной схемы, проектная вместимость и фактическая мощность эксплуатируемого ООО «Терра-Н» полигона твердых бытовых отходов, расположенного в Урочище горы Щелбы г. Новороссийска Краснодарского края, составляет 80 000 тонн. Из представленных Обществом данных о фактическом объеме и (или) массе ТКО за последний отчетный год (2016), достоверность которых административным ответчиком не оспаривается, возможность достижения тех производственных показателей, которые установлены Обществу Приказом № 9/2017-тко, не следует. Предусмотренные производственными программами мероприятия (капитальный ремонт оборудования и укладка временной дороги к картам полигона) увеличения проектной вместимости объекта размещения до указанных значений также не предполагают.

Таким образом, в силу приведенных положений нормативных правовых актов установление показателей производственной деятельности на основании полученных расчетным путем показателей количества образующихся отходов в населенных пунктах, обслуживаемых оператором по обращению с ТКО, без учета наличия у такого оператора реальной возможности по обработке и захоронению соответствующего объема отходов является недопустимым.

Принимая во внимание указанные обстоятельств,а и тот факт, что наряду с данными учета Обществом были предъявлены другие подтверждающие показатели отчетности документы (сводные реестры объемов по договорам на прием и размещение ТКО, договоры на оказание услуг по размещению ТКО, сводные реестры контрагентов). Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции, подтвердившего правомерность действий Комиссии, отказавшейся использовать данные о фактическом объеме и (или) массе ТКО за последний отчетный год и данные о динамике образования ТКО за последние 3 года.
С учетом допущенных регулирующим органом нарушений при установлении в производственных программах Общества планируемых объемов обрабатываемых, обезвреживаемых и размещаемых ТКО, а также при применении в расчете тарифов расчетной массы ТКО без учета фактических данных оспариваемые нормативные правовые акты об установлении тарифов были признаны недействующими.