Новеллы сферы недвижимости: систематизация норм об "охранных" зонах и корректировка требований к проектной документации объектов капстроительства

В Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, Воздушный кодекс, Лесной кодекс и Водный кодекс, а также в целый ряд иных федеральных законов, включая Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-I "О недрах", Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Федеральный закон от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" вносятся изменения. Всего корректировке согласно Федеральному закону от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон № 342-ФЗ) подлежат 26 нормативных актов. Поправки, за отдельными исключениями, вступят в силу с 1 января 2019 года.

Новеллы касаются преимущественно правового регулирования отношений, связанных с установлением зон с особыми условиями использования территорий, определения правового режима и границ таких зон. Например, Земельный кодекс РФ уже дополнен новой главой XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий". Соответствующие поправки вступили в силу с 4 августа 2018 года.

Кроме того, Законом № 342-ФЗ решается ряд задач в сфере градостроительной деятельности – например, устанавливаются требования к созданию, эксплуатации и ведению государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

Систематизация норм о зонах с особыми условиями использования территорий
Понятие зон с особыми условиями использования территорий в настоящее время устанавливается п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ. При этом оно дается через перечисление некоторых видов таких зон, а не посредством выявления их признаков, возможно, ввиду того, что зоны имеют различную юридическую природу и отраслевую принадлежность, чем и осложняется вычленение их общих черт. Зоны с особыми условиями использования территорий должны обозначаться в генпланах, на картах и в других документах территориального планирования. Регулирование установления таких зон важно прежде всего потому, что в их границах действуют специальные ограничения в отношении расположения тех или иных объектов недвижимости и осуществления той или иной деятельности. Если используемый юрлицом или физлицом объект окажется в такой зоне, то этим лицам придется переезжать или приводить объект в соответствие новым требованиям, или менять род деятельности, или даже сносить объект.

Ключевой проблемой регулирования вопросов, касающихся зон с особыми условиями использования территорий, до недавнего времени можно было считать отсутствие системного изложения норм о таких зонах в одном НПА. Так, управляющий партнер юридического бюро "Law & Wise", эксперт общественного движения "Молодые юристы России" Денис Дубовик указал на то, что нормы о зонах с особыми условиями использования территорий содержатся в разных законах (Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и др.) и подзаконных актах, поэтому давно назрела необходимость в формировании единых требований и правил, раскрывающих общую характеристику зон с особыми условиями использования территорий, что и было сделано путем внесения специальной главы в Земельный кодекс РФ.

Эксперт обозначил важность того, что законодатель учел необходимость унификации терминологии в различных НПА, содержащих положения о рассматриваемых зонах. Так, п. 1 ст. 4 Закона № 342-ФЗ в ст. 31 Федерального закона от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" слова "особые территории" были заменены словами "зоны с особыми условиями использования территорий", что оправданно, поскольку понятие "особых" зон или территорий российскому законодательству не известно.

В ст. 105 Земельного кодекса РФ теперь поименованы в рамках закрытого перечня 28 видов зон с особыми условиями использования территорий. Могут быть, например, установлены охранные зоны объектов электроэнергетики, железных дорог, трубопроводов, санитарно-защитные зоны, охранные зоны тепловых сетей, объектов инфраструктуры метрополитена и другие. Примечательно, что п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ не скорректировали – в нем по-прежнему предусмотрен открытый перечень зон. В этом нет ошибки, поскольку норма Градостроительного кодекса РФ отсылает к "иным зонам, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации", а соответственно, и к зонам перечисленным теперь в Земельном кодексе РФ. Однако, если бы в п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ добавили "недостающие" зоны, то он ничем бы не отличался от ст. 105 Земельного кодекса РФ, которая устанавливает не понятие, а именно виды рассматриваемых зон. Такая особенность формулировки понятия зон с особыми условиями использования территорий в Градостроительном кодексе РФ объясняется, скорее всего, сложностью вычленения их общих черт, как уже было отмечено ранее. Каждый из видов зон обладает своей спецификой и предполагает существование отдельного нормативного правового регулирования.

Порядок и последствия установления или изменения "охранных" зон
Порядок установления, изменения и прекращения существования рассматриваемых зон, за исключением тех, которые возникают на основании федерального законодательства (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия), согласно новеллам в земельном законодательстве должен детально быть определен в соответствующих положениях, которые предстоит утвердить Правительству РФ. В этих положениях закон предписывает определить среди прочего порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении или прекращении существования зон, исчерпывающий перечень объектов, территорий, в связи с размещением которых или в целях защиты и сохранения которых устанавливается зона, требования к предельным размерам зон и прочее (п. 1 ст. 106 Земельного кодекса РФ).

Действующие сейчас правила в отношении тех или иных зон предполагается заменить положениями о них, утвержденными Правительством РФ с учетом новых требований закона. Например, как следует из п. 2 ст. 8 Закона № 342-ФЗ, действующие сейчас Правила охраны магистральных трубопроводов должны будут заменить положением об охранных зонах трубопроводов.

Установление "охранных" зон, как уже ранее упоминалось, связано с определенными ограничениями. В границах таких зон могут располагаться только определенные виды зданий и сооружений, в том числе с учетом их разрешенного использования, и осуществляться только определенные виды деятельности, которые будут зафиксированы в обозначенных выше положениях. Кроме того, конкретные ограничения использования земельных участков в границах зон должны теперь указываться в решении об установлении зоны или ее изменении. При этом запрещается указывать в таких решениях ограничения, которые не предусмотрены законом или положением о соответствующей зоне (п. 7, п. 9 ст. 106 Земельного кодекса РФ).

Согласно п. 4 ст. 107 Земельного кодекса РФ на приведение видов разрешенного использования зданий, сооружений и земельных участков, расположенных в зоне, в соответствие требованиям об ограничениях или на снос объектов, которые не могут находиться в устанавливаемой зоне, отводится три года со дня установления последней или два года со дня ввода в эксплуатацию объекта, который строился и в связи с этим необходимо было обозначить такую зону.

В связи с определением ограничений важным аспектом установления (изменения) зон с особыми условиями использования территорий является очерчивание их границ (и границ их подзон). Именно поэтому к решению об установлении или изменении зоны, которое принимается соответствующими органами власти, необходимо обязательно прикладывать сведения о границах зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН (п. 10 ст. 106 Земельного кодекса РФ). Поправками законодатель уточнил, кто должен осуществлять подготовку сведений о границах устанавливаемой или изменяемой зоны. Такая обязанность остается за правообладателями зданий или сооружений, в связи с размещением которых устанавливаются или изменяются соответствующие зоны (ранее – п. 5.2 ст. 87 Земельного кодекса РФ), и закрепляется теперь напрямую также за застройщиками – если речь идет об объекте, планируемом к строительству, и за органами, принимающими решение об установлении или изменении зоны при отсутствии названных выше лиц (п. 10-11 ст. 106 Земельного кодекса РФ).

Денис Дубовик считает, что новеллы помогут разрешению до сих пор существующей проблемы внесения информации о рассматриваемых зонах в ЕГРН, которая создает трудности для хозяйствующих субъектов на практике – они могут использовать объект недвижимости на протяжении длительного времени, а потом вдруг узнать, после того, как соответствующие органы внесут, исполняя закон, коррективы в реестр, что этот объект располагается в границах "охранной" зоны и подлежит, например, сносу. Напомним, что законом установлен срок для внесения сведений о расположении зон в ЕГРН – до 1 января 2022 года (ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ). Эксперт отметил, что закрепление информации о зонах в реестре будет способствовать устранению ошибок при оценке кадастровой стоимости объектов недвижимости, находящихся в границах рассматриваемых зон.

Земельный кодекс РФ теперь четко фиксирует, что зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными, измененными либо прекратившими свое существование с момента внесения соответствующей информации в ЕГРН (данное правило действует с 4 августа в отношении вновь устанавливаемых или изменяемых зон). Они могут создаваться как на определенный срок, так и бессрочно, а также независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков (п. 22-24 ст. 106 Земельного кодекса РФ).

Урегулирование вопросов возмещения убытков в связи с установлением "охранных" зон
Правообладатели, чьи объекты недвижимости оказались в границах рассматриваемых зон, сталкиваются с неблагоприятными последствиями, а потому они должны иметь право на компенсацию.

Однако, как сказал Денис Дубовик, ссылаясь на судебную практику, возместить убытки до внесения изменений в законодательство по ст. 57 Земельного кодекса РФ было практически невозможно (постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2016 г. № 10АП-7039/16 и др.) Он указал и на то, что на практике не применяется возмещение убытков по таким делам в форме упущенной выгоды. Благодаря поправкам ситуация должна измениться. Новая редакция Земельного кодекса РФ предусматривает полноценный механизм защиты прав заинтересованных лиц при их ограничении в связи с установлением или изменением "охранных" зон, отметил эксперт.

Во-первых, теперь предусмотрено, что собственники (граждане, юрлица) объектов недвижимости в границах рассматриваемых зон вправе потребовать у правообладателей объектов, в связи с размещением которых создана (изменена) зона, застройщиков таких объектов или ответственных органов, чтобы они выкупили находящиеся в собственности объекты, использование которых стало невозможным из-за установления (изменения) такой зоны. Указанные лица по такому требованию собственников обязаны выкупить объекты (п. 7 ст. 107 Земельного кодекса РФ).

Во-вторых, те же лица, которые в указанном выше случае обязаны выкупать объекты, должны заключать соглашения о предоставлении возмещения за прекращение прав на земельные участки в границах зоны, пользование которыми согласно разрешенному использованию стало невозможным, с арендаторами таких участков и лицами, которым участки принадлежат на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или безвозмездного пользования. При этом определение размера возмещения производится исходя из вида разрешенного использования участка на день, предшествующий дню принятия решения об установлении или изменении зоны (п. 8-9 ст. 107 Земельного кодекса РФ).

В-третьих, если в связи с установлением или изменением зоны правообладатели объектов недвижимости, оказавшихся в границах этой зоны, не могут исполнить договоры, заключенные ими в отношении таких объектов или обязательства перед третьими лицами, то они вправе в одностороннем порядке расторгнуть соответствующие договоры (п. 15 ст. 107 Земельного кодекса РФ).

Кроме того, возмещение убытков в связи с установлением или изменением зон с особыми условиями использования территорий может осуществляться по ст. 57.1 Земельного кодекса РФ, которая с 4 августа вступила в силу и была инкорпорирована в главу VIII кодекса, посвященную возмещению убытков в земельных правоотношениях. При этом важно сделать оговорку о том, что если убытки были возмещены лицу согласно указанной ст. 57.1, то такое лицо уже не может претендовать на указанные выкуп земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости или заключение соглашения о возмещении за прекращение прав на земельный участок.

Изменения в регулировании градостроительной деятельности
Эксперт общественного движения "Молодые юристы России" Ольга Журавлева отметила, что на практике нередко возникают споры относительно признания строений объектами капитального строительства (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2017 г. № 09АП-6684/2017 по делу № А40-88933/2013 и др.). По ее мнению, поправки в законодательство позволят четко разграничивать капитальные и некапитальные объекты. Так, с 4 августа ст. 1 Градостроительного кодекса РФ была дополнена новым п. 10.2, которым вводится понятие некапитальных строений, сооружений. Под ними понимаются строения, сооружения, не имеющие прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений). В связи с данной поправкой было скорректировано и понятие объектов капстроительства.

Может ли самовольная постройка считаться объектом гражданского оборота? Узнайте ответ в "Энциклопедии решений. Договоры и иные сделки" интернет-версии системы ГАРАНТ. Получите бесплатный доступ на 3 дня!

Получить доступ
Эксперт заметила также, что в Градостроительном кодексе РФ с 4 августа появилась новая глава – 6.4 "Снос объектов капитального строительства", введенная Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 340-ФЗ. В этой главе, в частности, детально регламентированы основания и порядок сноса объектов капстроительства, в том числе самовольных построек; установлен механизм прекращения прав на земельный участок, на котором расположена самовольная постройка, в случае неисполнения решения о ее сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями.

Поправки по Закону № 342-ФЗ коснулись также порядка внесения изменений в правила землепользования и застройки. Появились новые основания для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в указанные правила:

- несоответствие сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображенных на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в ЕГРН описанию местоположения границ указанных зон, территорий;
- несоответствие установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капстроительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в ЕГРН ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий;
- установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории, установление, изменение границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения (п. 3-5 ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ).

Ольга Журавлева отметила среди новелл урегулирование вопросов создания и эксплуатации государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД). По ее словам, на сегодняшний день, например, в муниципальных образованиях отсутствуют полные и достоверные реестры наземных и подземных коммуникаций, сведения о которых должны размещаться в ГИСОГД и отображаться в градостроительном плане земельного участка, а отсутствие таких данных иногда не позволяет получить полную информацию об ограничениях землепользования и застройки.

С 1 января 2019 года ст. 7 Градостроительного кодекса РФ будет дополнена п. 8, согласно которому за создание, эксплуатацию и ведение указанных систем, в том числе их ведение в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, будут отвечать органы государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности. Ранее такое полномочие на эти органы не возлагалось, что находило свое подтверждение и в судебной практике (решение Архангельского областного суда от 14 апреля 2006 г. № 3-40). За ведение ГИСОГД в муниципальных районах и городских округах будут отвечать соответствующие органы местного самоуправления.

Совершенствованию с 1 июля 2019 года подлежит также регулирование требований к составу и содержанию разделов проектной документации объектов капстроительства (ч. 12-13 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ) в целях сокращения сроков проектирования. Вводится дифференциация количества разделов документации и требований к их содержанию применительно к различным видам объектов, а также в зависимости от назначения объектов, видов работ, их содержания, источников финансирования работ и выделения отдельных этапов возведения, реконструкции.

Одной из наиболее практически значимых новелл Закона № 342-ФЗ является также включение в предмет экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий оценки соответствия проектной документации заданию на проектирование, проверки сметной стоимости строительства, реконструкции, капремонта на предмет достоверности ее определения (ч. 2 ст. 8.3, ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ). Изменения связаны с тем, что сейчас проверка достоверности определения сметной стоимости в большинстве случаев проводится одновременно с экспертизой проектной документации и для проведения такой проверки представляются те же документы, что и для экспертизы. Включение проверки достоверности определения сметной стоимости в предмет экспертизы будет способствовать оптимизации обозначенных процедур и снижению затрат на их проведение. Эти поправки вступят в силу с 1 января 2019 года.

***
В связи с внесенными в земельное законодательство изменениями Правительству РФ предстоит утвердить положения в отношении каждого из видов зон с особыми условиями использования территорий. Поправки направлены на комплексное урегулирование вопросов, касающихся указанных зон, что представляется целесообразным, поскольку нормативная база их регулирования очень разрозненна.

В Градостроительный кодекс РФ были и будут внесены поправки, касающиеся различных вопросов: от регулирования полномочий госорганов до нюансов содержания и экспертизы проектной документации. Многие изменения продиктованы реальными проблемами практики градостроительства и должны способствовать их устранению.