Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части нормативно-правового регулирования вторичных ресурсов)»

В связи с увеличением численности населения и ростом благосостояния необходимо принимать меры по увеличению продолжительности жизненного цикла материальных и иных ресурсов. Достигается это с помощью внедрения технологий, позволяющих в максимальной степени использовать потенциал ресурсов путем их многократного повторного использования (утилизации отходов), осуществляя ресурсосбережение и формируя порядок организации рынка, когда продукт на последнем этапе жизненного цикла его использования рассматривается не как отход, а как сырье или топливо (энергия).

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах) устанавливает основные принципы и приоритеты регулирования обращения с отходами, в том числе, и сферы вторичных ресурсов:

охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды;

использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами;

комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;

использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;

приоритет утилизации отходов перед их захоронением.

В Российской Федерации уже сложилась практика повторного использования наиболее ценных в сырьевом отношении отходов. Они давно используются в промышленных масштабах как вторичные ресурсы в черной и цветной металлургии, целлюлозно-бумажной и текстильной промышленности, в производстве изделий из термопластов. Это дает основания говорить о наличии в Российской Федерации ряда отраслевых сегментов промышленности по сбору и использованию вторичных ресурсов взамен традиционных видов сырья и материалов, а также топливно-энергетических ресурсов.

Высоким уровнем спроса в качестве вторичных ресурсов пользуются такие полезные фракции как лом и отходы черных и цветных металлов, высокосортные марки макулатуры, чистые текстильные, полимерные и древесные отходы, стеклобой, часть минеральных отходов электроэнергетики, металлургии, химии и промышленности строительных материалов.

Другие фракции, извлеченные из отходов, используются в хозяйственных целях в значительно меньших масштабах или совсем не используются.

По данным Минприроды России ежегодно образуется порядка 5,4 млрд. тонн всех видов отходов. Однако фактически только порядка 375 млн. тонн требуют особых условий промышленной переработки. При этом на долю твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) из них приходится около 1,5 % или 50-60 млн. тонн в год. На сортировку отправляется не более 10 % от всей массы образования ТКО. Из них извлекается порядка 15-25 % вторичных ресурсов, что дает 1,5-2% от массы образования. Еще 1-3% дает извлечение из придомового контейнера до транспортировки ТКО металла, качественной бумаги, пластика. В промышленный оборот возвращается не более 3-5% от массы образования ТКО.

Для промышленных отходов возврат во вторичный оборот составляет 50 %, остальные 50 % фактически отправляются на захоронение.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» введена ответственность производителей и импортеров за утилизацию товаров после утраты ими потребительских свойств и запрет на захоронение отходов, которые могут быть переработаны.

Вместе с тем для реализации этой задачи недостаточно развита отрасль по переработке отходов и рынок вторичных материалов, использование которых ограничено отсутствием экономической заинтересованности субъектов предпринимательской деятельности и граждан. Особое значение для развития данной отрасли имеет стимулирование использования вторичного сырья в производстве товаров (продукции), что позволит не только снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду за счет увеличения переработки отходов, но и добиться экономии материальных и финансовых ресурсов, создать новые рабочие места на перерабатывающих производствах.

Для того, чтобы предоставлять преимущества организациям, использующим вторичное сырье для производства товаров (продукции), в первую очередь, необходимо определение понятия «вторичные ресурсы», установление перечня вторичных ресурсов и критериев отнесения отходов ко вторичным ресурсам, определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с вторичными ресурсами, установление требований при обращении с вторичными ресурсами.

В настоящее время законодательно не урегулировано, кому изначально принадлежит право собственности на отходы до момента применения к ним норм гражданского законодательства в части перехода этого права к другим лицам.

Также не урегулировано право собственности на отходы в контейнерах в местах накопления ТКО: с момента, как отходы попали в мусорный контейнер, они не имеют собственника. Для исключения неоднозначных толкований предлагается внести изменения в статью 4 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в части закрепления права собственности на ТКО за региональным оператором по обращению с отходами с момента поступления отходов в места их накопления.

В действующей редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления» территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя, в том числе, данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам), при этом целевой показатель по обработке отсутствует.

Вместе с тем, для ТКО показатель по доле обработанных отходов является ключевым, так как в конечном итоге все ТКО должны проходить предварительную обработку с целью извлечения полезных фракций, поскольку не прошедшие обработку ТКО не пригодны к утилизации.

Показатели только обезвреживания и утилизации не отображают реальную ситуацию обращения с ТКО.

В целях создания условий для вовлечения в оборот пищевых отходов (отходов продовольственных товаров, образующихся в процессе осуществления торговой деятельности и общественного питания, включая товары, которые утратили качество и (или) приобрели свойства, не позволяющие использовать их по назначению (для употребления человеком в пищу)) для производства вторичных ресурсов (кормов для животных, удобрений, др.), а также повышения заинтересованности собственников таких отходов в использовании их для получения вторичных ресурсов или передачи их организациям, осуществляющим подготовку отходов и переработку их во вторичные ресурсы, в том числе, путем снижения издержек по принятию решения об использовании пищевых отходов для производства вторичных ресурсов предлагается внесение изменений в регулирующие соответствующие правоотношения Закон Российской Федерации «О ветеринарии» и Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Изменения, вносимые в Закон Российской Федерации «О ветеринарии» направлены на распространение норм Федерального закона «Об отходах производства и потребления» на отдельные виды образующихся в торговле пищевых отходов, классифицируемых как биологические.

Изменения, вносимые в Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов», направлены на либерализацию действующих правил обращения с пищевыми отходами для получения вторичных ресурсов, основанных на самостоятельном и оперативном принятии собственником отходов решения об использовании отходов для получения вторичных ресурсов, в особенности для отраслей сельского хозяйства, производства отдельных видов товаров (продукции). Одновременно положения Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» приводятся в соответствие Техническому регламенту Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции», принятому Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880 (в части уточнения определения понятия «утилизация», условий и порядка организации утилизации пищевых продуктов, материалов и изделий, др.).

Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» соответствует положениям Договора о евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.