О правовом регулировании отношений в сфере предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов

Распоряжения от 27 января 2018 года № 96-р, № 95-р. В целях ликвидации правового пробела, оптимизации и создания прозрачного регулирования в сфере предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов предлагается установить уведомительный порядок утверждения плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на сухопутных территориях по аналогии с федеральными законами «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и «О континентальном шельфе Российской Федерации». Предусматривается также административная ответственность за правонарушения, связанные с невыполнением предусмотренных законодательством требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, непредставлением, несвоевременным представлением, представлением не в полном объёме или представлением заведомо недостоверных сведений о мероприятиях по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, невыполнением в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства.

Проекты федеральных законов «О внесении изменений в статью 46 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект 1) и «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования» (далее соответственно – законопроект 2, КоАП) подготовлены Минприроды России.

Цель законопроектов – гармонизация регулирования отношений в сфере предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Установленное действующим законодательством правовое регулирование и требования в этой сфере на морских акваториях отличается от правового регулирования таких же правоотношений на сухопутной территории.

В настоящее время для морских акваторий Федеральным законом от 30 декабря 2012 года №287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"» (далее – Федеральный закон №287-ФЗ) для организаций установлен уведомительный порядок утверждения плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее – план) при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом №287-ФЗ принято постановление Правительства от 14 ноября 2014 года №1189 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Для сухопутных территорий аналогичное регулирование на законодательном уровне отсутствует, так же как и полномочия Правительства России по установлению требований в этой сфере.

Для сухопутных территорий действует порядок, установленный постановлением Правительства от 21 августа 2000 года №613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов».

В соответствии с этим порядком организации на сухопутных территориях подготавливают и направляют планы в региональные и федеральные органы власти на согласование, которое, как правило, затягивается по времени в связи с отсутствием регламентации сроков и необходимости учёта противоречивых позиций согласующих органов, после чего план утверждается Минэнерго России и МЧС России. Существующая процедура утверждения планов приводит к затягиванию срока ввода в эксплуатацию построенных объектов нефтяной отрасли.

В целях ликвидации этого правового пробела, оптимизации и создания прозрачного регулирования законопроектом 1 предлагается внести изменения в статью 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды», устанавливающие по аналогии с федеральными законами «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и «О континентальном шельфе Российской Федерации» уведомительный порядок утверждения плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на сухопутных территориях.

Учитывая гораздо более значительное количество нефтегазовых объектов на суше по сравнению с морскими акваториями, законопроектом 1 вместо обязательности наличия заключения государственной экологической экспертизы на проект плана предлагается ввести согласование проекта плана Росприроднадзором, что более оптимально по срокам и процедурам (например, не требуется проведение оценки воздействия на окружающую среду, упрощённый порядок внесения изменений в план).

В целях установления механизма контроля за соответствием планов установленным требованиям предусмотрен порядок их утверждения.

План предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должен утверждаться организацией, осуществляющей на сухопутных территориях добычу, переработку, транспортировку, хранение и реализацию нефти и нефтепродуктов при условии, что у этой организации имеются:

- заключение о готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов (такое заключение выдаётся по результатам комплексных учений по подтверждению готовности организации к действиям по локализации и ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов);

- согласование Росприроднадзора.

Эксплуатирующая организация должна направлять уведомление об утверждении плана в федеральные органы исполнительной власти, определяемые соответственно Президентом России, Правительством России, с приложением утверждённого плана.

Изменения в план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов вносятся эксплуатирующей организацией, которая должна направлять уведомление о внесении изменений в план в Росприроднадзор с приложением утверждённого изменённого плана.

В целях гармонизации регулирования отношений на сухопутной территории и в морских акваториях предусматриваются также изменения в статью 222Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» и в статью 161 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» в части необходимости получения заключения о готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, выданного в порядке, установленном Правительством России, на основании проведённых комплексных учений по подтверждению готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации последствий таких разливов.

Кроме того, предлагается внести изменения в статью 8 Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» в части наделения Правительства России полномочием устанавливать требования к составу и оснащению аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований в части разливов нефти и нефтепродуктов.

***
Законопроектом 2 предлагается установить меры административной ответственности за правонарушения, связанные с невыполнением предусмотренных законодательством требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, непредставлением, несвоевременным представлением, представлением не в полном объёме или представлением заведомо недостоверных сведений о мероприятиях по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, невыполнением в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства.

Для морских акваторий требования по организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в отношении деятельности на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации установлены статьёй 222Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» и статьёй 161 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», постановлением Правительства от 14 ноября 2014 года №1189 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Для сухопутной территории в настоящее время требования к планам предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов определены постановлением Правительства от 15 апреля 2002 года №240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации».

В настоящее время ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрена статьёй 20.6 КоАП.

Однако учитывая, что не все случаи разливов нефти и нефтепродуктов могут быть отнесены к чрезвычайным ситуациям, самостоятельный предмет регулирования сферы деятельности по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также важную роль стимулирования принятия мер для недопущения разливов нефти и нефтепродуктов и предотвращения загрязнения компонентов окружающей среды нефтью и нефтепродуктами, законопроектом 2 предусмотрено дополнение главы 8 КоАП статьёй 8.48, устанавливающей ответственность за:

- отсутствие утверждённого в установленном порядке плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов или несоответствие такого плана установленным требованиям, а также невыполнение предусмотренных планом мероприятий;

- отсутствие системы наблюдений за состоянием окружающей среды в районе ведения деятельности, в том числе системы обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов, а также системы связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов, соответствующих установленным требованиям;

- отсутствие подтверждения финансирования предусмотренных планом мероприятий;

- отсутствие собственной или привлечённой на договорной основе аварийно-спасательной службы (формирования), сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

Соответствующие изменения предлагается внести в часть 1 статьи 23.1 и часть 2 статьи 28.3 КоАП, определяющие полномочия судей по рассмотрению дел и полномочия надзорных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемой статьёй.

В этих целях предлагается установить, что составлять протоколы по нарушениям, предусмотренным статьёй 8.48, могут органы государственного экологического надзора (в пределах своих полномочий) и органы федерального государственного транспортного надзора (в пределах своих полномочий), то есть органы Росприроднадзора на суше и Ространснадзора на воде.

Также предусмотрены изменения в статью 23.29 КоАП, наделяющие полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях должностных лиц Росприроднадзора.

В целях однозначного отнесения составов правонарушений, связанных с нарушением требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, к правонарушениям, устанавливаемым проектируемой статьёй 8.48, в статью 20.6 КоАП (невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций) вносятся изменения, уточняющие, что действие этой статьи не распространяется на случаи разливов нефти и нефтепродуктов.

Статья 19.5 КоАП предусматривает административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, при этом положение части 1 статьи 19.5 КоАП носит универсальный характер.

Установленные размеры административных штрафов, налагаемые в соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП на граждан и должностных лиц федеральными органами, осуществляющими государственный экологический надзор, не способствуют повышению роли и значимости государственного экологического надзора.

В связи с этим предлагается статью 19.5 КоАП дополнить соответствующими положениями, устанавливающими повышенные размеры штрафа.

Установление и повышение штрафных санкций будет стимулировать природопользователей к выполнению в установленные сроки предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, позволит изменить сложившуюся практику их невыполнения природопользователями на протяжении длительного периода времени.

Повышение эффективности выполнения природопользователями предписаний об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований приведёт к повышению экологической безопасности.

Законопроекты рассмотрены и одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 25 января 2018 года.