Совокупный сброс: как сделать воздух чище

Глава Росприроднадзора заявила о превышении нормативов содержания вредных веществ в атмосфере из-за пробелов в законодательстве

Рейтинг самых загрязненных населенных пунктов страны показал, что в нормативах по выбросам в атмосферу есть пробелы — методика расчетов совокупной нагрузки предприятий не позволяет добиться чистого воздуха в промышленных центрах. Об этом заявила глава Росприроднадзора Светлана Радионова, подчеркнув необходимость изменения законодательства. Что не так с выбросами предприятий — разбирались Известия».

Где самый грязный воздух
Светлана Радионова опубликовала рейтинг основных городов-загрязнителей в своем Instagram. В него вошли Норильск (1,875 млн т выбросов), Череповец (280 тыс. т), Новокузнецк (278 тыс. т), Липецк (270 тыс. т), поселок Рефтинский Свердловской области (230 тыс. т), Междуреченск в Кемеровской области (195 тыс. т), Магнитогорск (186 тыс. т), Воркута (152 тыс. т), Уфа (142 тыс. т) и Ангарск (128 тыс. т).

Кроме того, опубликован рейтинг федеральных округов по объемам выбросов от стационарных объектов. На первом месте оказался Сибирский федеральный округ (33% всех выбросов), на втором — Уральский (20,4%). В тройку также попал Приволжский федеральный округ, далее идут Центральный, Северо-Западный, Дальневосточный, Южный федеральные округа, самым чистым признан Северо-Кавказский.

— Распределение мест в рейтинге достаточно точно показывает концентрацию крупнейших металлургических, нефтехимических и теплоэнергетических компаний, использующих грязные виды топлива, — заметила Радионова. — В самых загрязненных районах находятся предприятия компаний «Русал», «Норникель», «СУЭК-Кузбасс», ПАО «Мечел», «Евраз», «Сибантрацит», «Газпромнефть», «Лукойл», «Роснефть» и другие.

Глава Росприроднадзора заметила, что во время проверок предприятия «обычно укладываются в нормативы по выбросам» по отдельности, но нахождение на одном пятачке дает такую картину загрязнения.

— Это пробел в законодательстве, — заявила она. — Нет методики расчетов совокупной нагрузки предприятий. Кроме того, мониторинг источников выбросов должен быть постоянным, а не только во время проверок.

Почему не работает существующая методика подсчетов
В Росприроднадзоре и Минприроды на момент публикации материала не ответили на запрос «Известий» относительно заявлений Радионовой. Между тем ее слова об отсутствии методики расчетов совокупной нагрузки предприятий вызвали некоторое удивление у опрошенных экспертов.

— Проблема совокупных выбросов есть, она отмечалась ранее, и, более того, были введены и поддерживались Росприроднадзором соответствующие расчеты, — рассказал «Известиям» директор департамента по программам, исследованиям и экспертизе в Greenpeace России Иван Блоков. — Речь идет о принятых сводных расчетах выбросов. И не понимаю, почему сейчас говорится о том, что методики нет.

Правила проведения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха были приняты в ноябре 2019 года — тогда была актуализирована методология, по которой еще в 1990–2000-х годах в России осуществлялся расчет загрязнения атмосферного воздуха. Приказ Минприроды 2019 года определял, какие данные должны использоваться при проведении сводных расчетов и как формируются необходимые базы данных о выбросах.

Весь порядок прописывался. Сводные расчеты должны проводиться поэтапно: сначала выполняются укрупненные расчеты уровня загрязнения воздуха, формируемого выбросами всех объектов, причем для каждого вещества определяется величина «значимого воздействия», затем выполняются расчеты полей концентраций. На основании анализа результатов расчетов выявляются источники, которые дают наибольший вклад в формирование зон с превышением предельно допустимой концентрации (ПДК) на территории.

— Методика по этим расчетам, может быть, неидеальная, но я думаю, что она более-менее адекватна, — говорит Блоков. — Сложно предположить, что в ней какая-то ошибка, так как все технологии расчетов сейчас очень развиты. Возможно, речь идет о невыполнении этих правил или неиспользовании каких-либо механизмов по ограничению разрешений на выбросы.

При этом, заметил он, проблемы с концентрацией загрязняющих веществ могут возникать не только из-за этого. Даже одно предприятие, которое укладывается в предписанные ему нормативы, может создать проблемы, если сложились неблагоприятные метеорологические условия, способствующие накоплению вредных веществ в атмосфере. И вот это, говорит Блоков, в законодательстве до конца не предусмотрено.

Депутат Госдумы Владимир Бурматов также заметил, что сводные расчеты вводились, и о каких-то проблемах с ними в нижней палате парламента не знают.

— Возможно, правоприменительная практика показала, что есть потребность в их изменении, — сказал он «Известиям». — И тогда мы ждем поправку к существующим нормативным актам или проект закона. Пока возникает вопрос, почему поправки нет, если есть некая законодательная лакуна.

Бурматов добавил, что в прошлом созыве Госдумы рассматривался целый пакет законодательных актов, касающихся атмосферного воздуха, и можно было туда внести изменения на уровне простой поправки, не требующей согласования на всех уровнях, однако пока поправки не поступали.

— Я считаю, что здесь мяч на стороне правительства, им необходимо выходить с инициативой, — сказал он. — Законодательство о сводных расчетах формировалось совместно с правительством, никаких заявлений о том, что чего-то не хватает для эффективной работы с регионами, не поступало.

Координатор экспертного сообщества Российского экологического общества Ольга Шевелева отметила, что всегда выступала за внедрение сводных расчетов рассеивания загрязняющих веществ в атмосфере.

— Сейчас наша главная болезнь — формальный подход ко всему, не инженерный, а юридическо-бухгалтерский, который совершенно не подходит для решения таких проблем, — сказала она «Известиям». — Разумеется, когда несколько предприятий находятся на одной и той же территории, их выбросы плюсуются, и поштучное нормирование, пусть даже с учетом нашего полумифического «фона», — бессмыслица. Необходимы сводные расчеты, необходимо квотирование. Но чтобы увидеть на математическом уровне реальную картину, в расчеты должны закладываться реальные данные. И контролирующие органы должны заниматься не измышлением новых форм и процедур, а реальными замерами и определением реального, а не умозрительного уровня воздействия.

Шевелева заметила, что заниматься определением реального воздействия сейчас должно стать легче, так как уже принято решение «о существенном увеличении финансирования в целях улучшения контрольно-аналитической базы ЦЛАТИ (Центр лабораторного анализа и технических измерений)».

— И сводные расчеты — это не рывок, когда один раз свершили и легли спать дальше, — говорит она. — Если цель — управление качеством атмосферного воздуха, то нужен длящийся процесс: штат, финансирование, пристальное участие и региональных органов исполнительной власти, и Росприроднадзора, и Роспотребнадзора, и Росгидромета, которые должны работать на единый результат. Пока этого нет, эффективные сводные расчеты и квотирование будут фантастикой.

Она заметила, что проблемы есть, например, и в методике определения выбросов загрязняющих веществ от передвижных источников (от автомашин, железнодорожного транспорта), которая специально принималась для нужд сводных расчетов.

— В ней нет даже возможности заложить в расчеты реальную структуру транспортного потока, в частности долю транспорта, использующего газомоторное топливо. Напомню, что перевод транспорта на ГМТ сам по себе важное мероприятие по уменьшению выбросов, но здесь, получается, данный вопрос игнорируется, — сказала она. — Априори отсекаем возможность ввода реальных данных, потом что-то такое считаем и удивляемся, что результаты далеки от совершенства.

Почему предприятия не могут контролировать выбросы
Рейтинг, представленный Радионовой, сильно отличается от списка городов с высоким и очень высоким загрязнением воздуха, который вошел в федеральный проект «Чистый воздух». В нем оказались, напомним, Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Чита. То есть всего пять городов из рейтинга, представленного Радионовой.

Эксперт тематической площадки ОНФ «Экология» Александр Коган замечает, что усилия властей действительно в первую очередь сосредоточены на 12 городах, включенных в нацпроект.

— Там совершенствуется система мониторинга, утверждаются и реализуются комплексные планы мероприятий, а также осуществляется эксперимент по квотированию выбросов, предполагающий первоначально проведение сводных расчетов загрязняющих веществ от всех источников выбросов для установления квот не на основе нормативов, а исходя из фактического загрязнения воздуха, — сказал он «Известиям». — В остальных городах, испытывающих проблемы с загрязнением воздуха, используется общий подход. Там загрязнители получают комплексные экологические разрешения и в течение семи лет, или 14 для градообразующих предприятий, должны достичь указанных в разрешении значений и снизить выбросы загрязняющих веществ.

Завкафедрой «Инженерная экология» Пензенского государственного университета архитектуры и строительства, эксперт Общественного совета при Минприроды Людмила Хурнова заметила, что в 2019 году были отменены достаточно давно действовавшие документы, которые определяли перечни веществ, по которым предприятия должны проводить мониторинг.

— Сегодня предприятия сами обязаны обосновать перечень загрязняющих веществ, которые они считают важным контролировать и мониторить, — сказала Хурнова «Известиям». — Предприятия не могут делать это сами, у них нет оборудования и достаточных средств измерений, поэтому они обязаны обращаться в аккредитованную лабораторию, платить деньги. Для предприятий было бы, наверное, неплохо иметь некие рекомендации, которые позволили бы им, изучив суть вопроса этих рекомендаций, выбрать для себя наиболее приемлемый вариант, как организовать производственно-экологический контроль.

По ее словам, облегчена эта работа у предприятий первой категории опасности: там обязательно внедрение наилучших доступных технологий, которые есть в технических справочниках.

По словам Когана, ОНФ неоднократно выступал за распространение эксперимента по квотированию и включению в систему мониторинга всех наиболее загрязненных, по данным Росгидромета, городов, а таких около 50. При этом, заметил он, нужно учитывать и мнения жителей относительно чистоты воздуха.

У Народного фронта есть свой «индекс форточки» — рейтинг самых загрязненных городов по мнению самих жителей. Последний раз он составлялся в прошлом году. В нем первая десятка самых грязных населенных пунктов выглядит совершенно иначе: Черногорск, Новокузнецк, Шелехов, Норильск, Ачинск, Улан-Удэ, Минусинск, Братск, Магнитогорск, Назарово.

Какие риски несет поголовная установка датчиков выброса вредных веществ для предприятий
— Мы не знаем, каким воздухом дышим, не знаем, какая концентрация вредных веществ вдоль дорог, на детских площадках и так далее, — сказала она. — Это стоит денег, нужно, чтобы их выделяло руководство субъекта. В Москве это делается, а у многих регионов на это не хватает средств.

Ольга Шевелева отмечает, что федеральный проект «Чистый воздух» в будущем необходимо расширять на другие города. При этом определить, на какие именно, считает она, несложно.

— Для этого контролирующие органы просто должны перейти от поисков шероховатостей в оформлении разрешительных документов природопользователей к реальным замерам, в том числе и качества воздуха, которым дышит население, — сказала она. — В России есть ряд городов, в том числе небольших, где нарушается конституционное право людей дышать чистым воздухом. Эти очаги неблагополучия не всегда поражают масштабами, но тем, кто в них живет, от этого не легче. При этом не все города, включенные в федеральный проект «Чистый воздух», действительно лидируют в плане загрязнения воздушной среды.

Ольга Шевелева подчеркивает, что расширять проект в том виде, как он есть, абсолютно бессмысленно.

— Нужно отработать на имеющемся материале все механизмы проекта, чтобы они были действительно рабочими, но сейчас это не так, — сказала она.

Она приводит в пример свое участие в работе по анализу структуры недовыполнения мероприятий «Чистого воздуха» на предприятиях ТЭК.

— Из мероприятий проекта, которые самостоятельно либо во взаимодействии с соисполнителями должны были быть реализованы предприятиями, оказались полностью выполненными 22%, а таких, где выполнение не начато, — 33,4%, — рассказала Шевелева. — При этом все 100% выполненных мероприятий относились к тем, за выполнение которых ответственна сама компания, а 100% невыполненных — к тем, для выполнения которых требовалось финансирование из федерального бюджета. Эти цифры говорят сами за себя.

Она отметила, что сами природопользователи среди причин невыполнения мероприятий чаще всего указывают на то, что правила предоставления субъектам России и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию мероприятий по снижению совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух есть, но при этом нет порядка предоставления межбюджетных трансфертов юридическому лицу. А предприятия полностью за свой счет осуществить требуемое не могут — для ТЭК, например, это будет означать рост тарифов.

— Мероприятия проекта не могут быть выполнены в срок и в полном объеме до тех пор, пока не будут внедрены долгосрочные тарифно-балансовые решения, обеспечивающие возврат инвестиций, — заметила она.

Кроме того, говорит Шевелева, есть проблемы и с отсутствием концепции развития конкретных территорий, а без этого выполнение мероприятий зачастую оказывается принципиально невозможным. Также есть проблема технической невыполнимости ряда мероприятий.

— Неполнота правовой базы, отсутствие предусмотренного бюджетного финансирования и зачастую некорректность решений, включенных в комплексные планы, мешает реализации мероприятий, — сказала она. — И все эти причины нужно полностью устранить, и не в данных конкретных случаях, а концептуально. Вот тогда можно будет и распространить проект на другие города. А такой прототип «в серию» пускать явно рано — ничего, кроме лишних затрат, это не принесет.

Иван Блоков замечает, что недавно сообщалось о первых результатах работы федерального проекта в 12 выбранных городах, и у нескольких качество атмосферного воздуха стало получше, а у нескольких — хуже. То есть каких-либо серьезных изменений не произошло.

— Более того, этот проект имеет две принципиальные ошибки внутри себя, — сказал он. — Первая ошибка — это то, что они оценивают загрязнение воздуха по массе выбрасываемых веществ, не учитывая токсичность веществ, где бывает 1 г одного вещества гораздо токсичнее 1 млн г другого.

Второй ошибкой он называет тот факт, что проектом руководил Росприроднадзор, контролировал его исполнение тоже он. Сейчас ситуация поменялась: руководителем проекта в августе стало Минприроды. Тогда же, к слову, сообщалось, о существенном расширении городов — участников федерального проекта к сентябрю 2022 года.

— Однако и Минприроды не может контролировать, в условиях соподчинения этих ведомств это неверный подход, — считает Блоков. — Очень важно, чтобы органы, которые организуют проект и контролируют его выполнение, были разнесены друг от друга. В противном случае всегда будет попытка показать, что работа идет хорошо.